| 保障房用地面临“严管”挪用开发被叫停 |
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来源：经济观察报
作者：陈文雅
时间：2009/5/31
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对房地产开发中涉及违规变更规划用途的查处行将展开。国土资源部在日前下发的《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》中强调，“禁止借保障性安居工程之名，以划拨方式取得土地后改变用途用于商品住房等商业开发”。
“划拨用地改商品房开发，这道闸门要收紧。”一位接近国土部的官员说。
5月8日，住房和城乡建设部、监察部联合下发了《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》，目标是“通过1至2年的专项治理，使房地产开发领域违规变更规划、调整容积率的问题明显减少，房地产开发中规划审批环节腐败问题易发多发的势头得到有效遏制”。
山西省建设厅一位工作人员对记者表示，目前，省厅已经部署了专项检查工作，各市正在上报专项治理工作方案，这个月开始自查自纠。
土地转身大范围存在
“各地存在的问题不一样，在北京、上海等城市，这种现象相对较少，在二、三线城市可能更需要规范。”北京地厚致远项目管理公司总经理谢远玉表示。
但北京一位开发商向记者透露，“某经济适用房小区，多年前拿到的划拨用地，经济适用房单价约为2680元。而现在该小区忽然推出了商品房，卖6500元—7000多元/平方米。周边其他商品房项目的销售单价至少在8000元以上。这其中的奥妙在于，仅需补交200元—300元/平方米的土地出让金，将划拨用地转变为商品房用地，房屋使用权证就可以由经济适用房变身为拥有完全产权的商品房。尽管其单价比周边商品房低几千元，但是利润比同地段的一些新建商品房要高。”
在西北某重点城市，2003年曾集中批准将10个经济适用房项目转为商品房开发。而其中一个项目在创造了均价突破4100元／平方米仍遭抢购的“商品房”销售业绩的同时，开发商以均价不足2300元／平方米的低价，将四栋逾150套、面积170—300平方米的 “豪宅”，“团购”给了当地两家职能部门——土地局和建设局。
上述开发商表示：“整块划拨用地直接转变为商品房开发，尤其是整块经济适用房用地直接转变为商品房项目的情况较少见。从程序上来说，这种情况都要先经过招拍挂这道程序，才能合法变成商品房用地。”
华远地产总裁任志强在接受采访时称：“北京市2006年、2007年连续两年没有完成商品房建设用地的供给计划，但是却以180%以上的超额幅度完成了 ‘经济适用住房的用地计划’，且市场中只有相当于商品房供给量不到四分之一的经济适用住房面向社会，所以你们会觉得房价贵。”
因此，在保障安居工程以划拨方式取得土地后，改变用途用于商品住房等商业开发的现象，其操作空间一般存在于划拨用地及其所配套的商业用地的比例上。
上述开发商透露，通常来说，有几种渠道。一种是保障性住房项目配建的商业区，其配套面积、规模等可以进行增减，相应地，开发商以增加商业配套部分用地面积的方式，以及增加这部分用地容积率的方式申请规划变更，获得审批后，都可以达到增加可销售商品房建筑面积的目的。
部分经济适用房项目也配建有商品房。在这种情况下，某些地方政府部门在保障性住房项目建设过程中由于资金短缺，因此和开发商达成协议，将保障性住房项目用地划拨给开发商，由开发商出资代建经济适用房或廉租房，并允诺开发商可以从用地中划一部分出来，将规划用途转变为商品房用地。
此外，部分限价商品房项目配建有经济适用房或廉租房。由于限价商品房项目地块要公开出让，因此划拨用地转为商品房用地，主要表现为开发商获得项目地块后，改变商品房用地规模和项目配套用于经济适用房或廉租房建设的划拨用地规模的比例，或者通过更改容积率等方式改变建设规模的比例，从而增加可销售商品房面积。
在中央部委、大型国企等机关云集的北京，历年沉积下来的“划拨用地”不是一个小数目。而划拨用地改变规划用途，变身商业经营性用地也并不少见。
灰色土地的洗白成本
1997年，北京为了维护房地产市场秩序，防止出现土地成本双轨制，曾下发文件，对利用划拨国有土地开发建设经营性项目的土地使用权处理工作进行了初步规范，其中提到“1997年1月1日前，利用划拨国有土地开发建设的已竣工的普通商品住宅项目，需在1998年6月30日前，办理有关手续，按平均每平方米建筑面积销售价格的5％核算楼面土地出让金。大市政费和城市基础设施‘四源’建设费按有关规定交纳”。而“办理有关手续”指依法取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和市房地局颁发的商品房销（预）售许可证。该意见指出，凡未按上述规定办理的，市、区、县房地产交易机构不得办理立契过户手续，权属登记部门不得办理房地产登记发证手续。
2003年，国家发改委等三部委下发“发改投资(2003)492号”文件，强调 “凡以经济适用房名义取得的划拨用地，严禁转作其他用途”。
此后几年，北京市国土局下属各区分局也开展了一些工作，调查摸清划拨用地使用情况。例如，2004年“8·31”大限后，北京市对各区划拨用地土地使用情况做了调查摸底，其中宣武区改变用途和出租房屋的建筑面积共12.63万平方米，西城区调查的改变用途建筑面积为38.3万平方米。
2003年10月20日，海淀区局曾集中开展划拨土地建商品房上市交易补交地价款工作，截至2003年11月10日，共受理此类项目10个，涉及商品房22套，建筑面积1060平方米，收缴土地出让金27.01万元。
“按照以前的做法，能补齐手续的项目，就相当于是合法化了。那么，不管是从北京1997年的文件，按照销售价格5%核算楼面土地出让金，还是从海淀区2003年22套商品房集中补交土地款27万元的数字，我们都可以看到，合法化的成本是低廉的，而收益是很高的。”上述开发商分析说：“我们再按照现在北京市各区域基准地价来比较，以最近富力刚刚拿到的广渠门外10号地为例，拆迁花了3.5亿元，每平方米4000元多元，该区域基准地价约500元—600元/平方米，再加上一部分市政配套费，包括七通一平的费用，加起来成本6亿—7亿元，最后富力拿地价格10多亿元，中间的3亿多元就属于土地溢价。在公开出让过程中，这部分溢价几乎是不可避免的，但如果由划拨用地补交土地出让金转变为商品房用地，那么这部分溢价成本就省了。”
该人士表示，现在政府在做的是将这个口子缩小，因此今后将划拨用地转为商品房用地的操作难度会加大。
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